失業(yè)保險(xiǎn)具有有收入保障、促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的多重功能。我國(guó)自1999年頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以來(lái)，全國(guó)累計(jì)有2400萬(wàn)失業(yè)人員獲得基本生活保障和再就業(yè)服務(wù)支持，一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)效率的提高。然而，我國(guó)在企業(yè)轉(zhuǎn)制與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期建立起來(lái)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的需要，突出表現(xiàn)在：大部分勞動(dòng)者沒(méi)有制度化的失業(yè)保險(xiǎn)保障，失業(yè)保險(xiǎn)基金巨額的滾存結(jié)余與制度功能發(fā)揮不充分的矛盾突出;經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變使結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題越發(fā)突出，以企業(yè)下崗職工為主體的“老失業(yè)群體”與大規(guī)模游離于失業(yè)保險(xiǎn)以外的靈活就業(yè)群體和農(nóng)民工群體同時(shí)并存;失業(yè)大學(xué)生成為新的“知識(shí)失業(yè)”群體，打破了過(guò)去失業(yè)完全集中在接受教育比較短的社會(huì)群體中的傳統(tǒng)格局。以上表明，我國(guó)以正規(guī)就業(yè)為基礎(chǔ)、以城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)為主要覆蓋范圍的失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨重大政策調(diào)整，并亟待有效發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的調(diào)控功能。

　　為此，建議：

　　1、擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出規(guī)模，增加促進(jìn)就業(yè)支出項(xiàng)目。失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍應(yīng)包括：一是激勵(lì)就業(yè)。首先，拉大保險(xiǎn)待遇的差距。根據(jù)失業(yè)期長(zhǎng)短，失業(yè)越短給付越高;其次，提前就業(yè)可獲就業(yè)補(bǔ)助，即在法定享受失業(yè)保險(xiǎn)給付期限內(nèi)，因提前找到工作可得到一部分尚未支付的保險(xiǎn)金;第三，對(duì)愿意從事低下工作者給予工資補(bǔ)貼等。二是抑制解雇。建立以失業(yè)補(bǔ)貼方式鼓勵(lì)企業(yè)在不景氣時(shí)期減少裁員的機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)防范提前到企業(yè)。一方面，對(duì)企業(yè)暫緩征收失業(yè)保險(xiǎn)金，結(jié)合實(shí)際降低企業(yè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);另一方面，通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，資助某些特定企業(yè)，幫助改善就業(yè)環(huán)境，減少離職、跳槽等情況，抑制企業(yè)的解雇行為。包括：運(yùn)用失業(yè)保險(xiǎn)基金資助不景氣而被迫縮小生產(chǎn)規(guī)模的企業(yè)，鼓勵(lì)減產(chǎn)企業(yè)不裁員;資助留用吸納高齡和殘疾勞動(dòng)者的企業(yè);對(duì)企業(yè)內(nèi)部為職工轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)所需設(shè)施，提供長(zhǎng)期低利貸款等。

　　2、增強(qiáng)現(xiàn)有失業(yè)保險(xiǎn)制度的調(diào)控功能，突出失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的調(diào)控功能。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)變化要求出發(fā)對(duì)參保范圍進(jìn)行新的設(shè)計(jì)，并按照失業(yè)保險(xiǎn)的不同功能區(qū)分服務(wù)對(duì)象。在生活保障方面，服務(wù)對(duì)象為參加失業(yè)保險(xiǎn)并符合享受條件的人員;在預(yù)防失業(yè)方面，服務(wù)對(duì)象為參保繳費(fèi)達(dá)到規(guī)定期限的用人單位;在促進(jìn)就業(yè)方面，服務(wù)對(duì)象為正在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員。

　　通過(guò)實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率和差別費(fèi)率相結(jié)合方式，提高就業(yè)的穩(wěn)定性，對(duì)失業(yè)進(jìn)行有效調(diào)控。一是根據(jù)企業(yè)解雇員工的數(shù)量決定其繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的比例，企業(yè)在前一時(shí)期解雇員工越多，本期應(yīng)繳費(fèi)越多。二是制定不同行業(yè)的繳費(fèi)體系，依據(jù)不同企業(yè)所在行業(yè)一定時(shí)期內(nèi)的失業(yè)登記情況實(shí)施不同費(fèi)率，對(duì)不同統(tǒng)籌地區(qū)實(shí)行差別費(fèi)率，以解決地區(qū)間基金不平衡問(wèn)題。在該體系中，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益好、職工失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的單位，按照超過(guò)統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)平均工資2-3倍部分不予計(jì)費(fèi)的方式設(shè)置失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)上限，以保護(hù)繳費(fèi)單位的積極性和增加企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;對(duì)于符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的行業(yè)和企業(yè)，失業(yè)保險(xiǎn)政策應(yīng)在繳費(fèi)率和擴(kuò)大基金支出保護(hù)就業(yè)方面予以傾斜。三是建立失業(yè)保險(xiǎn)政策在緊急情況下的應(yīng)對(duì)處理機(jī)制，當(dāng)出現(xiàn)全國(guó)性或區(qū)域性重大事件，造成就業(yè)壓力增大、失業(yè)人員明顯增加時(shí)，臨時(shí)延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)待遇期限，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)。

　　3、從不同失業(yè)群體不同的失業(yè)特點(diǎn)和不同行業(yè)不同的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，建立失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制。目前，固定就業(yè)呈相對(duì)減少趨勢(shì)，而靈活就業(yè)正成為市場(chǎng)化就業(yè)的常態(tài)。同時(shí)，失業(yè)呈現(xiàn)出失業(yè)群體低齡化、失業(yè)人員結(jié)構(gòu)多元化和失業(yè)長(zhǎng)期化的特點(diǎn)，形成了以大學(xué)畢業(yè)生為主體的“新失業(yè)群體”、以農(nóng)民工為主體的“流動(dòng)就業(yè)群體”和以下崗職工為主體的“老失業(yè)群體”等并存的局面。針對(duì)這些經(jīng)常在就業(yè)與失業(yè)之間流動(dòng)的失業(yè)群體推行個(gè)人參保制，建立失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度，雇主和雇員所繳費(fèi)用全部計(jì)入?yún)⒈Ｈ藛T個(gè)人賬戶，既明晰了個(gè)人所有權(quán)，也更新了一部分參保人員心中“只貢獻(xiàn)、不受益”的想法，以及“重養(yǎng)老、輕失業(yè)”的做法，從而有效建立失業(yè)保險(xiǎn)征繳的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。

　　同時(shí)，應(yīng)針對(duì)上述不同失業(yè)人口的特點(diǎn)進(jìn)行分類研究。對(duì)失業(yè)農(nóng)民工群體應(yīng)采取更加靈活的、分層分類的政策，建立失業(yè)保險(xiǎn)、職業(yè)培訓(xùn)和靈活就業(yè)相互銜接機(jī)制;對(duì)大學(xué)生失業(yè)群體則應(yīng)實(shí)行“大學(xué)生生活保障與就業(yè)”制度和“高校待業(yè)大學(xué)生基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、城市居民最低生活保障三條保障線”政策，依托高校、行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)共同搭建的就業(yè)保障平臺(tái)，為待業(yè)和失業(yè)大學(xué)生提供基本生活保障。

　　4、建立失業(yè)保險(xiǎn)、城市居民最低生活保障與促進(jìn)就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)于接近退休年齡的長(zhǎng)期失業(yè)者，應(yīng)建立彈性退休年齡制度，可以根據(jù)工齡、年齡及參加社會(huì)保險(xiǎn)制度狀況，適當(dāng)延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)待遇期限，或者提前進(jìn)入退休狀態(tài)，但其退休待遇將適當(dāng)降低，以鼓勵(lì)其回歸勞動(dòng)力市場(chǎng)。對(duì)于工作年齡的失業(yè)人員,則應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格申領(lǐng)條件、調(diào)整保險(xiǎn)給付待遇期限和強(qiáng)化對(duì)申領(lǐng)人員積極求職就業(yè)的外部約束改變失業(yè)人員對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的過(guò)度依賴，在公益性崗位收入與最低生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)金之間適當(dāng)拉開差距，避免失業(yè)人員樂(lè)于“吃低保”而不愿接受公益崗位就業(yè)的現(xiàn)象。同時(shí)，應(yīng)依據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定各地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)金水平、最低工資、城市低保水平與公益性崗位收入之間的合理差距，并反映物價(jià)指數(shù)變動(dòng)狀況。