一、失業(yè)職工救濟(jì)制度簡(jiǎn)介

　　破產(chǎn)救濟(jì)是政府建立的對(duì)破產(chǎn)企業(yè)失業(yè)職工基本物質(zhì)生活予以保障，并為其重新就業(yè)提供幫助的社會(huì)制度。為了減少企業(yè)破產(chǎn)造成的社會(huì)動(dòng)蕩，保障公民的基本生活需要，穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，各國(guó)均設(shè)有失業(yè)救濟(jì)等社會(huì)保障制度。我國(guó)對(duì)失業(yè)職工的社會(huì)保障制度目前包括兩方面的內(nèi)容，其一是失業(yè)救濟(jì)，其二是就業(yè)安置，即所謂再就業(yè)工程。作為對(duì)失業(yè)職工的一般社會(huì)保障制度，普遍適用于所有企業(yè)的失業(yè)職工，既包括國(guó)有企業(yè)的失業(yè)職工，也包括其他企業(yè)的失業(yè)職工，既包括因企業(yè)破產(chǎn)而失業(yè)的職工，也包括由于其他原因而失業(yè)的職工，在適用對(duì)象上并無(wú)區(qū)別，但是，當(dāng)前因企業(yè)破產(chǎn)而失業(yè)的問(wèn)題更為突出、集中。

　　為解決失業(yè)職工的社會(huì)保障問(wèn)題，1993年4月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，對(duì)企業(yè)職工的失業(yè)保險(xiǎn)待遇等問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定。1999年1月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》(下稱《條例》)，《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》同時(shí)廢止。《條例》適用的范圍廣泛，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位的失業(yè)人員均可以依照條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。《條例》第32條還規(guī)定，省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將條例適用于本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇工。這就使我國(guó)除農(nóng)民以外的城鎮(zhèn)勞動(dòng)者都可以納入失業(yè)保險(xiǎn)的范圍。

　　根據(jù)《條例》的規(guī)定，我國(guó)建立了失業(yè)保險(xiǎn)基金制度。《條例》第5條規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)基金由下列各項(xiàng)構(gòu)成：1、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi);2、失業(yè)保險(xiǎn)基金的利息;3、財(cái)政補(bǔ)貼;4、依法納入失業(yè)保險(xiǎn)基金的其他資金。應(yīng)當(dāng)注意的是，這里并不包括破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍包括：1、失業(yè)保險(xiǎn)金;2、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金;3、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金;4、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼;5、國(guó)務(wù)院規(guī)定或者批準(zhǔn)的與失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的其他費(fèi)用。符合條例規(guī)定的失業(yè)人員，可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。《條例》根據(jù)失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)的時(shí)間長(zhǎng)短，規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放期限。失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省級(jí)人民政府確定。失業(yè)人員符合城市居民最低生活保障條件的，還可以按照規(guī)定享受城市居民最低生活保障待遇。

　　在一般社會(huì)保障制度中并沒(méi)有對(duì)國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)失業(yè)職工的特殊救濟(jì)措施。現(xiàn)在我們探討的破產(chǎn)救濟(jì)制度，除《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等法規(guī)中已有規(guī)定者外，還包括專門(mén)對(duì)國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)失業(yè)職工適用的其他特殊救濟(jì)安置措施。

　　現(xiàn)行《破產(chǎn)法》第4條對(duì)國(guó)有企業(yè)失業(yè)職工救濟(jì)制度作有原則規(guī)定，指出“國(guó)家通過(guò)各種途徑妥善安排破產(chǎn)企業(yè)職工重新就業(yè)，并保障他們重新就業(yè)前的基本生活需要”。國(guó)務(wù)院為指導(dǎo)并規(guī)范國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)試點(diǎn)工作而下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》及《國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》(下稱《通知》及《補(bǔ)充通知》)中，也特別強(qiáng)調(diào)在試點(diǎn)城市和地區(qū)實(shí)施國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)，必須首先安置好破產(chǎn)企業(yè)職工，要采取各種有效措施，保持社會(huì)穩(wěn)定，并對(duì)此作出許多具體規(guī)定。此外，國(guó)務(wù)院下屬各有關(guān)部委也就有關(guān)問(wèn)題制定了一些部門(mén)規(guī)章，一些地方政府還作有地方性的行政規(guī)定。這些規(guī)定在實(shí)踐中構(gòu)成了目前在試點(diǎn)城市和地區(qū)對(duì)國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)失業(yè)職工救濟(jì)安置的特殊措施。

　　在新破產(chǎn)立法中是否規(guī)定對(duì)國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)失業(yè)職工的社會(huì)救濟(jì)制度，對(duì)原國(guó)務(wù)院規(guī)定的這些特殊措施如何處理，對(duì)失業(yè)職工的救濟(jì)問(wèn)題如何解決，構(gòu)成新破產(chǎn)立法中一個(gè)重大的社會(huì)政策問(wèn)題。

　　二、問(wèn)題的產(chǎn)生

　　從立法體系上講，對(duì)破產(chǎn)企業(yè)失業(yè)職工的社會(huì)保障制度本身并不是破產(chǎn)法的組成部分，破產(chǎn)與社會(huì)救濟(jì)是不同的法律關(guān)系，盡管在破產(chǎn)法中也有涉及失業(yè)職工利益的規(guī)定。但在我國(guó)目前的具體情況下，對(duì)破產(chǎn)企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)失業(yè)職工的社會(huì)救濟(jì)制度是否健全、完善，直接影響著破產(chǎn)法的實(shí)施，這些法律制度是破產(chǎn)法實(shí)施的重要配套措施，也是我國(guó)制定新破產(chǎn)法必須認(rèn)真研究、妥善解決的難點(diǎn)問(wèn)題之一。

　　目前，國(guó)有企業(yè)以外的其他企業(yè)，如私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)，乃至集體所有制的企業(yè)，一旦破產(chǎn)，職工失業(yè)，似乎并沒(méi)有職工要求政府在現(xiàn)有社會(huì)救濟(jì)制度之外給予特殊安排。唯獨(dú)國(guó)有企業(yè)一旦破產(chǎn)，政府便要理所當(dāng)然地承擔(dān)起安排職工救濟(jì)和重新就業(yè)的責(zé)任。筆者以為，問(wèn)題的產(chǎn)生可能有三方面的原因。

　　其一是，現(xiàn)有的社會(huì)保障制度仍不夠健全，尚不足以滿足全部失業(yè)職工的基本要求。

　　其二是，過(guò)去在國(guó)有企業(yè)的設(shè)立、職工待遇等方面存在一些問(wèn)題，使國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)難以按現(xiàn)行立法公平進(jìn)行。同時(shí)，在一部分國(guó)有企業(yè)中尚存在國(guó)家可用于職工救濟(jì)安置的非破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，有進(jìn)行特殊救濟(jì)的余地。例如，在國(guó)有企業(yè)的設(shè)立上，我國(guó)曾經(jīng)實(shí)行“撥改貸”的政策，使企業(yè)在設(shè)立之時(shí)就沒(méi)有分文的資本金。國(guó)家政府將這種不符合一般企業(yè)設(shè)立要求、不具備清償能力的經(jīng)濟(jì)組織推向市場(chǎng)，盈利時(shí)稅收、利潤(rùn)均要上交，虧損還不起債時(shí)，就讓企業(yè)和職工承擔(dān)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，政府完全不負(fù)責(zé)任，這顯然是不夠公正的。再者，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的“低工資、高就業(yè)”政策，使職工本身也不具備承受破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)能力。但另一方面，國(guó)家又將一些國(guó)有資源無(wú)償交由國(guó)有企業(yè)使用，如劃撥土地使用權(quán)、免交費(fèi)用的探礦權(quán)、采礦權(quán)等。在國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，這些財(cái)產(chǎn)性權(quán)利雖在破產(chǎn)企業(yè)名下占有、使用，但實(shí)際上是屬于國(guó)家的。據(jù)此，政府可以將這部分國(guó)有財(cái)產(chǎn)的處置所得用于安置國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)職工。

　　其三是，過(guò)去在對(duì)國(guó)有企業(yè)職工的地位、破產(chǎn)法的作用等方面的宣傳上存在有失誤，使人們產(chǎn)生一些錯(cuò)誤的觀念。過(guò)去，我們將全民所有等同于國(guó)有，職工不是全民企業(yè)的雇員，而是“主人翁”，至少是企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有人的一個(gè)組成部分，而代表國(guó)家管理企業(yè)的干部則是“公仆”，焉有“仆人”解雇“主人”之理，焉有“主人翁”失業(yè)而國(guó)家不予安置之理。于是，在破產(chǎn)、失業(yè)問(wèn)題上，全民企業(yè)職工往往從思想觀念上便理所當(dāng)然地靠在了國(guó)家身上，而作為“主人翁”的國(guó)有企業(yè)職工的身份本身就構(gòu)成了一筆財(cái)富，需要國(guó)家用安置費(fèi)來(lái)贖買(mǎi)。但是，國(guó)家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有的規(guī)定，并不能使職工在企業(yè)中的身份，在法律上從雇員變?yōu)楣蓶|即主人。在現(xiàn)代企業(yè)制度明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系面前，職工因全民所有而產(chǎn)生的虛幻的“主人翁”感，由于理論與實(shí)踐的巨大反差，反變成了一種茫然的失落感，加之改革中經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整變化，使這種由于錯(cuò)誤宣傳引發(fā)的情緒形成經(jīng)濟(jì)體制改革中一股潛在而又巨大的阻力，并進(jìn)而形成國(guó)家沉重的歷史負(fù)擔(dān)。

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