社會保險法律關(guān)系兼具公法和私法性質(zhì)，其所規(guī)制的社會保險權(quán)屬于社會權(quán)的范疇，具有爭議點(diǎn)專業(yè)性強(qiáng)、爭議標(biāo)的偏小、社會影響面大、社會關(guān)注度高等特點(diǎn)。如何高效、公正地解決社會保險糾紛，是全球各發(fā)達(dá)福利國家尤其是以社會保險為社會保障核心項(xiàng)目的國家所面臨的挑戰(zhàn)。

　　隨著我國社會保障法制建設(shè)的推進(jìn)，在黨的十八大全面推進(jìn)依法治國背景下，如何完善、統(tǒng)構(gòu)已有社會保險糾紛解決機(jī)制，特別是如何處理好行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的有序分工，如何通過制度設(shè)計保證各類社保糾紛得以高效、公正地解決，是將社會保險糾紛納入法治框架的關(guān)鍵所在。為此，有必要在充分考慮我國已有權(quán)利救濟(jì)渠道的基礎(chǔ)上，歸納域外社會保險糾紛解決經(jīng)驗(yàn)，從中把握制度設(shè)計與運(yùn)行的規(guī)律。

　　德國：從基層到聯(lián)邦的三級社會保障專門法院

　　作為成文法國家的典型代表，德國是最早建立社會保障糾紛專業(yè)化解決機(jī)制的國家之一。20世紀(jì)50年代德國通過《社會法院法》后，建立起涵蓋社會保險、社會救助等各類社會保障項(xiàng)目的糾紛解決機(jī)制，并規(guī)定社會保險糾紛原則上需經(jīng)過行政不服審查;對審查結(jié)果仍不服者，方能向社會法院提起訴訟。

　　從橫向分工看，社會法院與普通法院、勞工法院、行政法院和財政法院彼此獨(dú)立，就各自管轄范圍內(nèi)的糾紛享有獨(dú)立的審判權(quán)，行政法院不審理涉及公法糾紛的社會保障糾紛，包括社會保險在內(nèi)的糾紛由社會法院管轄。在法院內(nèi)部，亦分別設(shè)置了不同的社會保險險種、不同社會保障項(xiàng)目的專業(yè)法庭。從縱向分工看，社會法院系統(tǒng)由聯(lián)邦社會法院、州社會法院和基層社會法院三級組成。其中，基層社會法院審理法定養(yǎng)老保險、長期護(hù)理保險、醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險等的糾紛，州社會法院受理各類社會保險案件的上訴，而聯(lián)邦社會法院一般不直接負(fù)責(zé)查明事實(shí)等，而是審查法律并決定是否發(fā)回州法院重審。

　　名譽(yù)法官制度是德國社會法院的特色之一。地方社會法院由1名職業(yè)法官和2名名譽(yù)法官組成審判庭，負(fù)責(zé)上訴事宜的州社會法院則由3名職業(yè)法官和2名名譽(yù)法官組成法庭。名譽(yù)法官制類似我國實(shí)行的陪審制度，但法制化程度更高，如遴選程序、獨(dú)立性和物質(zhì)保障等皆由法律所規(guī)定。名譽(yù)法官的構(gòu)成，則依據(jù)案件具體爭議性質(zhì)而定，由代表參保人的保險基金代表、雇主組織代表和醫(yī)務(wù)人員等兼具專業(yè)性和行業(yè)代表性的利益相關(guān)方成員組成，任期五年。每次組成法庭時，履職的名譽(yù)法官由遴選委員會依法選取。在履行法官職責(zé)時，名譽(yù)法官亦可依法得到工資補(bǔ)償。在案件審理或判決過程中，名譽(yù)法官享有和職業(yè)法官同等的權(quán)利和義務(wù)。這一設(shè)計體現(xiàn)了法制化與專業(yè)性的有效結(jié)合。

　　日本：高度分化的社會保險行政審查機(jī)制

　　與德國的社會法院系統(tǒng)相比，日本社會保險糾紛解決機(jī)制的特征突出表現(xiàn)為行政處分不服審查機(jī)構(gòu)的高度分化。除法律另行規(guī)定的情況外，原則上社會保險糾紛必須經(jīng)過社會保險審查官或相應(yīng)的審查會審查后，當(dāng)事人才能向法院提起訴訟。盡管司法機(jī)關(guān)仍然作為社會保險糾紛的最終解決渠道，但高度分化的行政審查制度確實(shí)將專業(yè)性較強(qiáng)的糾紛在進(jìn)入司法救濟(jì)渠道前予以查明或直接解決，并在客觀上提高了糾紛解決的效率。

　　這種行政不服審查上的高度分化，首先體現(xiàn)為不同險種、同一險種不同保險制度的糾紛有各自的應(yīng)對渠道。發(fā)生國民健康保險和護(hù)理保險糾紛時，采取行政不服審查一審制，由主張權(quán)利人直接分別向國民健康保險審查會和護(hù)理保險審查會提出審查請求，審查會實(shí)行合議制。其他諸如工傷、失業(yè)和養(yǎng)老保險等險種的糾紛則實(shí)行二審制，在勞動保險審查會、社會保險審查會之前設(shè)置了各類保險審查官，后者以獨(dú)任的形式作為一審程序;對一審結(jié)果不服者，可以選擇繼續(xù)向相應(yīng)的審查會提出再審查申請，也可以直接向法院提起訴訟。

　　這種高度分化還體現(xiàn)在行政不服審查的適用程序依據(jù)具體引發(fā)爭議的行為不同而分別予以規(guī)定。在與正式勞動關(guān)系密切相關(guān)的健康保險和厚生年金領(lǐng)域，社會保險分為兩類并分別適用兩種程序：在保險人作出有關(guān)被保險者資格、收入標(biāo)準(zhǔn)、保險給付等的處理結(jié)果后，如發(fā)生爭議或糾紛，可由社會保險審查會接受申請、進(jìn)行裁決，也可直接提起訴訟;有關(guān)保險費(fèi)的糾紛，則仍實(shí)行審查官和審查會二審制。上述變化實(shí)質(zhì)上反映了日本行政救濟(jì)法律中，廢除或縮小行政審查前置原則適用范圍的傾向，并賦予權(quán)利主張人更大的自由選擇權(quán)，以期最大限度避免權(quán)利救濟(jì)不及時的情況。

　　社會保險糾紛解決機(jī)制呈專業(yè)化傾向

　　在對比特征明顯的德日兩國糾紛解決經(jīng)驗(yàn)后，我們還可以在個性中總結(jié)出社會保險糾紛解決機(jī)制的共性規(guī)律，即糾紛解決機(jī)制的專業(yè)化傾向。

　　首先，德日兩國都采取了行政審查前置與司法審查兜底的權(quán)利救濟(jì)模式。原則上，提起社會保險訴訟前必須經(jīng)過行政審查，這一原則能使?fàn)幾h在進(jìn)入法庭辯論前，得以充分查明基本事實(shí)，過濾掉諸如保險者測算失誤、一線經(jīng)辦人員未充分盡告知義務(wù)等爭議，既高效解決了問題，又將法院的司法資源留給疑難問題、重大爭議或新型糾紛，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的有序分工，在釋法、判決中推動社會保險權(quán)利不斷從法定權(quán)利到現(xiàn)實(shí)權(quán)利轉(zhuǎn)化。

　　其次，第三方參與能夠增強(qiáng)糾紛解決機(jī)制的公正性和公信力，并通過引入專業(yè)人員等方式促進(jìn)糾紛的高效解決。無論是德國社會法院的榮譽(yù)法官制度，還是日本各類社會保險審查會的人員多元化構(gòu)成，都凸顯了司法民主化與專業(yè)化之間的良性互動，以糾紛解決機(jī)關(guān)的獨(dú)立性推動糾紛解決方式的充分性。我國的人民陪審員制度已經(jīng)為此打下了民主參與、科學(xué)參與的制度架構(gòu)，在今后的制度設(shè)計中應(yīng)在此基礎(chǔ)上多加論證、改造。

　　最后，糾紛解決機(jī)制的法制化程度高，實(shí)體法、組織法和程序法通盤考慮，也是可觀察到的趨勢之一。例如，日本《行政救濟(jì)法》規(guī)定審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)關(guān)于行政不服審查的告知義務(wù)并公告。2016年4月新修改的《行政不服審查法》也創(chuàng)設(shè)了糾紛解決信息提供制度。又如德國《社會法院法》與《社會法典》相呼應(yīng)，前者不僅規(guī)定了組織架構(gòu)，也規(guī)定了糾紛解決程序。這種將社會保險立法、司法作為一個專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行整體設(shè)計思路，使得社會保險權(quán)從立法之時起就從根本上保障了權(quán)利的可實(shí)現(xiàn)性，以及爭議、糾紛發(fā)生時權(quán)利救濟(jì)的可操作性。在部分群眾反映社會保障獲得感不強(qiáng)的當(dāng)下，這種社會保險“立法-司法-執(zhí)法”三位一體的系統(tǒng)思維可資借鑒。